نقش و کارکردهای احزاب در مجلس

ـ نقش و کارکردهای احزاب در مجلس

در این مبحث برآنیم تا با طرح بحث اصلی تحقیق یعنی نقش احزاب در نظام پارلمانی و به ویژه در مجلس، به سؤال اصلی تحقیق پاسخ دهیم. برای پاسخ به سؤال اصلی، تقسیم بندی هایی را در خصوص نقش و جایگاه احزاب سیاسی در مجلس و نیز در دولت انجام داده ایم که به ترتیب در ذیل خواهد آمد. بدیهی است که مجلس در نظام های پارلمانی محفل مهمی برای عرض اندام احزاب و مانور سیاسی و کسب منافع حزبی  در زمینه های گوناگون به شمار می رود.

گفتار نخست ـ نقش و فعالیت احزاب در راستای قانونگذاری

قانونگذاری و مراحل پیچیده مربوط به آن، این امر را می طلبد که در روند امور مرتبط با  این موضوع، احزاب سیاسی که سکاندار اصلی نظام های پارلمانی اند، فعالیتهایی را در این زمینه انجام دهند و با سازماندهی اعضا و بسیج امکانات خود در جهت تصویب قوانین مفید به حال جامعه، گامهای مثبتی بردارند و نقش خود را در این امر مهم در حد انتظار عمومی ایفاء نمایند.

الف- نقش احزاب در تشکیل گروههای پارلمانی

گروه های پارلمانی نماینده احزاب و تشکیلات سیاسی درون مجلس هستند؛ لکن آنها با داشتن شخصیت حقوقی مجزا از احزاب مجزا بوده و معمولاً آیین نامه داخلی مجالس، تشکیلات و سازمانی کاملاً مستقل برای آنها درنظر گرفته اند. وابستگی گروه های سیاسی به احزاب از لحاظ سیاسی قابل درک و توجیه پذیر است ولی از لحاظ حقوقی چنین الزامی وجود نداشته و در عمل هم تقارن دقیقی بین احزاب و گروه های پارلمانی وجود ندارد.[1]

از آنجا که در آیین نامه داخلی مجلس ملی فرانسه آمده است: «نمایندگان با توجه به گرایش های سیاسی، گروه بندی می کنند» می توان گفت که بیشتر وجهه حزبی به خود می گیرند.

تشکیل گروه های پارلمانی گاهی توسط حزب اکثریت در پارلمان و گاهی توسط تعدادی از نمایندگان وابسته به احزاب مختلف که هیچکدام به تنهایی قادر به تشکیل گروه های پارلمانی نیستند، صورت
می گیرد.

با این وجود، در نظام های پارلمانی، نمایندگان پارلمان با ایجاد گروه های سیاسی و پارلمانی سعی دارند در چارچوب تبعیت از رهنمودهای حزبی به فعالیت بپردازند. دلیل این امر مدیون دانستن خود در مقابل
حزب شان به خاطر حمایت از آنان در انتخابات پارلمانی است که در آن به پیروزی رسیده اند. همچنین در انتخابات آتی پارلمانی به این حمایت و پشتیبانی ها نیاز مجدد و دو چندانی خواهند داشت. لذا ناچار از تبعیت از رهنمودهای حزبی هستند.[2]

حال باید دید که در این گروه های پارلمانی که ممکن است در نظام های مختلف قابل شناسایی باشند چگونه نقش احزاب سیاسی نمود پیدا کرده و مجلس را در اداره هر چه مطلوبتر و بهتر جلسات یاری
می نمایند. هر یک از احزاب چه حزب اکثریت و چه اقلیت، در پارلمان دارای گروه پارلمانی مخصوص به خود می باشند.

این گروه های پارلمانی نیازمند رهبری و هدایت به طور سازمان یافته از طریق ایجاد هماهنگی بین حزب متبوع و فعالان پارلمانی این حزب در پارلمان می باشند.

و لذا احزاب همچنان که در ساختار و تشکیلات داخلی شان دارای سازمان، ضابطه و قانون هستند به همان شکل بایستی در پارلمان هم دارای برنامه ریزی باشند تا در تحقق آرمانها و پیشبرد مقاصدشان موفق بوده و مخالفان را به موقع تفهیم نموده و مجلس را در جهت مقاصد خود در امر قانونگذاری رهبری نمایند.

بدین منظور، حزب اکثریت معمولاً رهبران پارلمانی مشهور به “ویپ ها”[3] را در صحن پارلمان مأمور ایجاد وحدت و یکپارچگی در صفوف و آراء هم حزبی های خود کرده و مواضع حزب را بطور مداوم به آنان گوشزد می نماید. در برخی از نظام های پارلمانی مثل هندوستان اگر نماینده یا نمایندگانی از سیاست حزبی و انضباط موجود در صفوف حزبی فاصله بگیرند و مستقلاً و بدون توجه به مواضع حزبی شان رأی بدهند، از حزب مربوطه اخراج می شوند.

ویپ ها در خصوص چگونگی رأی دادن نمایندگان هم حزبی نیز، ضمن انتقال مواضع و رهنمودهای حزب، نمایندگان را به نفع پشتیبانی از مواضع و مرام حزب خود در تصمیم گیریهای پارلمانی که کم و بیش بازتاب گسترده ای را نیز در سطح کشور از خود به جای می گذارد مجتمع و متشکل می نمایند.

رهبران فراکسیون ها با کنترل و هدایت گروه خود، عملاً در اداره بهتر مجلس مشارکت می کنند.[4]

در مورد تشکیلات و نقش گروه های پارلمانی تفاوت اساسی بین نظام های پارلمانی و سایر ملل وجود دارد. به ویژه در انگلستان، نمایندگان پارلمان در قالب احزاب منضبط و منظمی سازماندهی شده و انضباط در مورد رأی در کلیه رأی گیری های مهم به آنها تحمیل می شود. اقتدار رهبر گروه، مورد اعتراض و رد نیست.[5]

در این مسیر علیرغم ایجاد بحث، مجادله و مشاجرات احزاب و نمایندگان وابسته به آنان، امکان اداره بهتر پارلمان مهیا شده و نمایندگان نیز با اتکای به انضباط و همبستگی حزبی می توانند ضریب مشارکت خود را در بحثها و مذاکرات بهبود بخشند و از امکان بیشتری جهت دفاع از طرحها و لوایح پیشنهادی از سوی حزب خود برخوردار گردند.

گروه پارلمانی حزب اکثریت در پارلمان با استفاده از اکثریتی که در اختیار دارد از توانایی بیشتری برای
اثر گذاری بر تشکیلات پارلمان و از جمله کمیسیون ها و کمیته های موجود در پارلمان در امور قانونگذاری، نظارت بر دولت و نیز اختیارات مالی که تصویب بودجه و تفریغ آن را در بر می گیرد، برخوردار است.

نقش احزاب سیاسی در خصوص گروه های پارلمانی به ویژه در مورد نمایندگانی که فاقد حزب و یا گروه سیاسی مشخصی در پارلمان هستند از اهمیتی دو چندان برخوردار است. به طوری که نمایندگان مستقل و غیر وابسته با ملاحظه انزوا و انفعالی که در تصمیم گیریها و مذاکرات در خود مشاهده می کنند، احتمالاً به یکی از احزاب عمده و یا تأثیرگذار در پارلمان بپیوندند و از این طریق هم به خواسته ها و منویات خود دست پیدا نمایند و هم حزبی را که به آن پیوسته اند در پیشبرد اهدافش در پارلمان تقویت نمایند و قدرت آن را در مانور سیاسی بالاتر ببرند.

به طور مثال در اسپانیا گروه های پارلمانی تأثیری به مراتب بیشتر از کمیسیون های مجالس نمایندگان و سنا دارند و این بدلیل اهمیت پیداکردن احزاب سیاسی طی سالها جنگ داخلی در اسپانیا و حتی پس از جنگ است. در واقع، روند توسعه سیاسی در این کشور حاصل توافق احزاب بوده و قانون اساسی هم برآیند همین توافق است.

از دیگر نتایج اهمیت گروه های پارلمانی(فراکسیون ها)، این است که در زمانی که در مجلس نمایندگان یک حزب، حائز اکثریت است، نخست وزیر از همان حزب انتخاب می شود و در نتیجه کارکرد نظارتی مجلس نمایندگان بر دولت کمرنگ می گردد. اما زمانی که احزاب نیرویی برابر در مجلس دارند، دولت منتخب برآیند توافق تمامی گروه هاست و به این ترتیب تأثیر نظارتی گروه های پارلمانی اهمیت می یابد.

در آلمان هم گروه های پارلمانی(فراکسیون ها)، تجمع حداقل 5 درصد از کل نمایندگان مجلس فدرال هستند که به یک حزب یا گروهی از احزاب سیاسی تعلق دارند. در اصل 53 قانون بنیادین آلمان به این
گروه های سیاسی اشاره شده است.

با توجه به تنوع و تکثری که در احزاب سیاسی آلمان به چشم می خورد و نیز وجود ثبات سیاسی در این کشور که حاصل توافق احزاب در قالب تقسیم قدرت بطور نسبی است، می توان گروه های سیاسی در این کشور را دارای سهمی عادلانه در کارکردهای پارلمانی شان دانست. قواعد رویه ای و عرفی هم از منافع احزاب اقلیت حمایت بعمل آورده و به هر گروه پارلمانی حق داده شده است تا طرحی را در دستور کار مجلس قرار دهد و آن را در ظرف مدت سه هفته به بحث بگذارد که البته گروه پارلمانی اقلیت هم از این قاعده مستثنی نیست. گروه های پارلمانی در آلمان در زمینه اصلاح قوانین هم می توانند از دولت تقاضا نمایند تا از طریق وزارتخانه مربوطه پیش نویس اصلاحی قانون را ارائه دهند.

به طور کلی هدف از تشکیل فراکسیون های پارلمانی، ایجاد هماهنگی در مواضع نمایندگانی است که گرایشات سیاسی نزدیک به هم دارند.

ب- نقش احزاب در تعیین دستور جلسه مجلس

تعیین دستور جلسه، کاری تشریفاتی نیست بلکه یکی از کلیدهای اصلی گشایش تصویب قانون است. طرح ها و لوایح پس از بررسی در کمیسیون و انجام مشاورات لازم، تا در دستور جلسه علنی مجلس قرار نگیرند، به مرحله تصویب نهایی نمی رسند.[6]

حال سؤالی که پیش می آید این است که چه کسی دستور جلسات پارلمان را تهیه و تنظیم می کند؟

با نگاهی به قوانین مختلف، در می یابیم که ممکن است قانون اساسی یا آیین نامه داخلی مجالس و یا عرف و عادات پارلمانی، تهیه کنندگان دستور جلسه را مشخص نمایند. به هر حال، این افراد از سه گروه زیر خارج نخواهند بود:

قوه مجریه، هیأت رئیسه مجلس، اکثریت نمایندگان مجلس و بر حسب پیشنهاد یکی از ارگانها.

آثار سیاسی هر یک از روشهای فوق نیز متفاوت است و با توضیحاتی که در ذیل خواهیم داد، به نظر
می رسد که صحیح ترین راه ممکن، تلفیق اصل حاکمیت مجلس و قوه مجریه است که از رهگذر سازش بین آنها می توان به راه حل مطلوب دست یافت.

به طور معمول در نظام های پارلمانی، تنظیم دستور جلسه مجلس را دولت انجام می هد و پارلمان هم معمولاً آن را می پذیرد. دلیل این امر این است که در نظام پارلمانی، حزب اکثریت بطور معمول هر دو قوه مقننه و مجریه را در اختیار داشته و از آنجا که حزب می خواهد لوایح دولت حتی الامکان بدون تغییرات به تصویب برسد، در نتیجه اکثریت پارلمانی هم معمولاً تغییرات چندانی را در برنامه زمانی دستور جلسات و تصویب لوایح اعمال نمی کند. انضباط حزبی ای که در میان اعضای حزب اکثریت در مورد تنظیم دستور جلسه مجلس وجود دارد، مانع از مخالفت مجلس با دستور جلسات تنظیمی از سوی هیأت دولت می شود.

بند 1 اصل 48 قانون اساسی فرانسه نیز، اولویت در تهیه دستور جلسه مجالس را به دولت اعطاء کرده است.

دولت در این دستور جلسه، که به دستور جلسه اولویتی معروف است، لوایح خود و طرح هایی را که مورد پسند خود می بیند، می گنجاند. به علاوه در بند 3 همین اصل که در سال 1995 به قانون اساسی افزوده شده است، یک جلسه از هر سال را به اجرای دستور جلسه تنظیمی هر مجلس اختصاص داده است. نوع سومی از دستور جلسه هم وجود دارد، که توسط هر مجلس تهیه شده و دستور جلسه اولویتی را تکمیل می کند؛ به عبارتی اگر پس از اجرای دستور جلسه اولویتی، ساعاتی از وقت مجلس خالی بماند، دستور جلسه تکمیلی به جریان می افتد.

همچنان که در بالا متذکر شدیم، از دو دستور جلسه مذکور، دستور جلسه اولویتی را که دولت تهیه و تعیین
می کند در بررسی مجلس اولویت خواهد داشت و در صورتی که ساعات فراغت برای مجلس باقی بماند به دستور جلسات تکمیلی پرداخته می شود. به همین دلیل مطرح شدن این دستور جلسه، حالت استثنائی دارد.

در پایان باید بگوییم که کنترل دستور جلسات پارلمان، عامل بالقوه و مهمی در همبستگی حزبی به شمار
می رود. حزب حاکم که توانایی تصمیم گیری در ارائه لوایح به مجلس را دارد، به خوبی بر این امر واقف است که انشعاب درون حزبی یک نوع آفت محسوب شده و درصدد است تا قبل از بررسی لوایح قانونی، دستور جلسه مجلس را طوری تنظیم نماید که قبل از رأی گیری، وحدت و یکپارچگی گسترده و همه جانبه ای را در بین اعضای خود در پارلمان تضمین نماید.

اپوزیسیون نقش کلیدی در پاسخگو نگه داشتن دولت و نیز در ارائه نقطه نظرات سیاسی متفاوت با اکثریت پارلمانی به عموم مردم را بر عهده دارند. در نظام های پارلمانی، که دولت ابتکار عمل را در مذاکرات و تعیین دستور جلسات مجلس از طریق اکثریت پارلمانی در اختیار دارد، این مسأله بسیار مهم است که اقلیت پارلمانی هم مجال این را داشته باشد تا بتواند در امر قانونگذاری و مذاکرات و مباحثات سیاسی در پارلمان با استفاده از وقت کافی برای اظهار نظر، از حقوق و خط مشی خود دفاع کرده و با مقاومت در برابر دستور جلسات تنظیمی توسط حزب اکثریت، موجبات تعدیل و یا اصلاح آنها را در جهت منافع عمومی فراهم آورد.

ج- نقش احزاب در ارائه و تصویب طرحها و لوایح

اصولاً قانونگذاری و اختیارات تقنینی پارلمان بسیار عام بوده و حوزه گسترده ای از تمام امور مملکتی را در بر می گیرد. البته اختیارات گسترده پارلمان تا حدودی تعدیل شده است. به عبارت دیگر ابتکار قانون و یا حق پیشنهاد قانون هم به دولت و هم به نمایندگان پارلمان اعطاء شده است. اگر قانون و پیشنهاد قانونگذاری دارای منشأ دولتی باشد، به آن لایحه و اگر منشأ پارلمانی داشته باشد به آن طرح می گویند.

در نظام های پارلمانی، حق ابتکار قوانین در اختیار نمایندگان قرار دارد و لیکن نمایندگان از این حق خود در قالب دستورات و رهنمودهای حزبی استفاده می کنند. احزاب سیاسی با توجه به در اختیار داشتن نیروهای فکری و متخصصین امر قانونگذاری، در ابتکار و پیشنهاد طرحها و لوایح متناسب با شرایط زمانی و مکانی از اولویت اقدام در این زمینه برخوردار بوده و نمایندگان پارلمان در نظام پارلمانی حتی الامکان از توسل به تکروی و اقدامات یکجانبه خودداری می نمایند. بدیهی است حتی اگر نماینده ای به طور مستقل پیشنهادی برای بررسی و تصویب در پارلمان داشته باشد، بایستی در قالب گروهی و حزبی و با مسئولیت تعدادی از هم حزبی های خود به ارائه آن مبادرت ورزد.

البته ابتکار قوانین در نظام های پارلمانی بتدریج در اختیار قوه مجریه قرار گرفت و امروزه در اکثریت قریب به اتفاق کشورهای پارلمانی بویژه در انگلستان قریب به نود درصد موارد پیشنهادی از سوی دولت به پارلمان در جهت تصویب و تبدیل شدن به قانون ارائه می گردد. البته این مسأله بی دلیل و بی اساس هم نیست و دلایل متعددی دارد.

اولاً با توجه به تخصصی بودن و پیچیدگی خاص لوایح دولتی است که به لحاظ تخصص وزرای دولت و تقسیم کار در هیأت وزیران، امکان ارائه لوایح پخته و کارآمد از سوی هیأت دولت راحت تر است. ثانیاً، نمایندگان به دلیل عدم برخورداری از تخصص کافی در زمینه لوایح پیشنهادی و مهمتر از آن حمایت حزب اکثریت از آن لوایح، نمایندگان چاره ای جز تصویب آن ندارند. همچنین در درون پارلمان نیز اعضای حزب اکثریت پارلمانی نیز با تشکیلات حزبی خارج از پارلمان هماهنگ عمل می کنند و در این راستا دارای انضباط شدید حزبی[7] در امر تصویب لوایح پیشنهادی کابینه می باشند. نقش نمایندگان حزب یا احزاب اقلیت در بخش مربوط به آنها بررسی خواهد شد.

لوایح دولتی که دربردارنده سیاست های دولت هستند، توسط وزرای مسئول ارائه می شوند و مهمترین نوع قانونگذاری به شمار می روند و بیشترین وقت پارلمان را به خود اختصاص می دهند. هر حزب سیاسی برای اداره کشور دارای یک سری اولویتها می باشد که اصطلاحاً به آن سیاست حزبی می گویند. حزب اکثریت هم برای عینیت بخشیدن به اهداف سیاسی خود ممکن است که بسیاری از قوانین جاری کشور را بر مبنای سیاست حزبی خویش، تغییر داده و بدین وسیله، نظر حامیان خود را که به سیاستهای آن حزب رأی داده بودند، تأمین نماید.

در ضمن در بین اعضای حزب، افراد متخصص و مجرب به وفور یافت می شود؛ به طوری که در تشکیلات حزبی به اندازه کافی کارآزموده گشته اند و می توانند در پیشنهادات مربوط به قانونگذاری از تجربه خود نهایت استفاده را ببرند.

همچنین، حضور همگی وزراء کابینه در مجلس عوام موجب می گردد تا مذاکرات مجلس در چارچوبهای خاص لوایح دولت در جریان باشد و حتی الامکان در این لوایح تغییرات اساسی ایجاد نگردد.

البته این نکته را هم نباید فراموش کرد که فرآیند و نحوه بررسی لوایح بدین ترتیب است که ابتدا دولت در یک سایت اینترنتی مخصوص، پیش نویس طرحها و لوایح را به عموم اطلاع داده و سپس احزاب و سایر گروه های اجتماعی نسبت به لایحه واکنش نشان داده و نظرات خود را اعلام می کنند.[8]

در آلمان پارلمانی هم نقش احزاب در ارائه طرحها و لوایح قابل ملاحظه است. به طوری که طرح های مربوط به مجلس فدرال باید از سوی یک گروه پارلمانی یا پنج درصد از اعضای مجلس فدرال ارائه شود، که این پنج درصد اعضای پیشنهاد دهنده می توانند از گروه های پارلمانی مختلفی که خود متشکل از احزاب سیاسی گوناگونی هستند، باشند.[9]

نمایندگان حزب یا احزاب اقلیت در ارائه طرحها، از نقش اندکی برخوردارند و از سوی دیگر طرح های پیشنهادی نمایندگان فراکسیون اقلیت با وجود رقیب سرسختی بنام اکثریت که فوق العاده یکپارچه هم عمل
می کنند، از شانس بسیار اندکی برای تصویب شدن برخوردارند.

در حالی که کار اصلی پارلمان قانونگذاری و برنامه ریزی برای وضع قانون است، اپوزیسیون در این قضیه ظاهراً نقشی ثانویه و فرعی دارد.

اما ناکامی اپوزیسیون در امر قانونگذاری، بیشتر متکی بر یک احساس و خیال است تا واقعیت؛ زیرا راه های مختلفی وجود دارد که از طریق آنها اپوزیسیون بر روند قانونگذاری تأثیر می گذارد و به تصویب قانون و یا رد لایحه یا طرحی کمک می کنند. این کارویژه اپوزیسیون تا اندازه زیادی بستگی دارد به رابطه ویپ ها (دبیران حزبی) که هماهنگ کننده اپوزیسیون در پارلمان اند و همچنین رابطه آنان با سخنگو (رئیس مجلس) در زمینه ایفای نقش شان در موضوعات و مسائل مطرح در پارلمان و اقدام عاجل در مورد آنها با بهره گیری از بحث و مذاکره کافی در پارلمان. وضعیت مشابهی در نظامهای ریاستی در خصوص به رسمیت شناختن و احترام به حقوق اقلیت پارلمانی در حال شکل گیری است.

در انگلستان حزب اقلیت از طریق مانع تراشی در مسیر تصویب قوانین در مجلس دوم می تواند در تصویب قانون سهمی را به خود اختصاص دهد. بدین ترتیب که هنگامی که حزب کارگر قدرت را در دست می گیرد و از آنجایی که اکثریت اعضای مجلس اعیان را محافظه کاران تشکیل می دهند، این مجلس از حق تعلیقی خود در برابر دولت حزب کارگر استفاده می نماید. البته حزب محافظه کار از نظر سیاسی، متهم به عمل حزبی و باعث ایجاد مانع در برابر مردم یعنی دولت انتخابی می شود و امکان اینکه مجلس آنها تهدید به حذف و یا کاهش هر چه بیشتر اختیارات از راه اصلاح های قانونی گردد، زیاد است.

د- نقش احزاب در تقسیم وقت سخنرانی نمایندگان

در نظام های پارلمانی تلاش بر این است که سخنرانی و تقسیم وقت سخنرانی و به عبارتی سهم گیری در مباحث پارلمانی، از طریق احزاب سیاسی مدیریت و سازماندهی گردد. در آلمان اخیراً تلاشهایی برای تغییر قانون ایراد سخنرانی و سهم گیری در بحثهای پارلمانی، در جریان است که واکنشهایی را به دنبال داشته است. موضع گیریهای متفاوتی هم در این باره در پارلمان آلمان شکل گرفته است.

گروهی خواهان محدود ساختن حقوق نمایندگان در رابطه با سهم گیری در بحثهای پارلمانی اند و گروهی دیگر، مخالف ایجاد هرگونه محدودیت در این زمینه اند و معتقدند که ایجاد محدودیت در این مسأله خلاف ارزشهای قانون اساسی است.

سه حزب عمده این کشور، دموکرات مسیحی، لیبرال های آزاد و سوسیال دموکرات ها، درصددند تا ایراد سخنرانی و سهم گیری در بحث های پارلمانی و دخالت در این مسأله را به احزاب سیاسی سپرده و پیشنهادشان این است که رئیس پارلمان نباید این اختیار را داشته باشد تا به هر نماینده ای که خواستار سخنرانی و ابراز نظر است، اجازه سخنرانی بدهد. بر اساس قانون پیشنهاد شده، حق سخنرانی تنها برای افرادی در نظر گرفته شده است که قبلاً از طرف فراکسیون های حزبی برای این کار تعیین شده اند. در حال حاضر هر نماینده حق دارد تا پانزده دقیقه سخنرانی کند، به علاوه هر عضو پارلمان مجاز است تا در رابطه با موارد مختلف برای سه دقیقه اظهار نظر نماید. طرفداران ایجاد اصلاحات در نظامنامه پارلمان بر این باورند که قوانین حاکم موجب گردیده تا اعضای پارلمان به جای اینکه مشخصاً در رابطه با مسائل مهم روز بحث و تبادل نظر کنند، وقت خود و دیگران را با کج بحثی و ایجاد بحث های حاشیه ای ضایع می کنند.

به نظر می رسد که در صورتی که پیشنهاد سه حزب عمده آلمان در تغییر قانون سهم گیری در سخنرانی در پارلمان پذیرفته شود، نقش احزاب در تعیین موضوعات بحث های پارلمانی و افرادی که در این بحث ها قادر به سهم گیری هستند به مراتب برازنده تر از قبل خواهد شد.

به این ترتیب، فراکسیون های حزبی می توانند افرادی را که دیدگاههایشان با خطوط تعیین شده از سوی احزاب مطابقت ندارند، از فهرست سخنرانان حذف کنند و به این شکل امکان ابراز نظر مستقلانه را از آنها بگیرند. به همین دلیل، همه روزه به تعداد منتقدان پیشنهادهای جدید برای تغییر نظامنامه داخلی پارلمان افزوده می شود.

استدلال منتقدان این است که هر گاه آزادی بیان در داخل پارلمان محدود شود، پارلمان دیگر آن نقشی را که باید در یک نظام دموکراتیک داشته باشد، از دست می دهد. مخالفان در عین حال با اشاره به قوانین انتخابات آلمان خاطر نشان می سازند که نمایندگان پارلمان آلمان از طرف مردم و برای دفاع از حقوق و خواسته های آنها انتخاب شده اند، و نه برای اینکه صد درصد فرمانبردار اوامر فراکسیون های حزبی خود باشند. البته انتقادهای معترضان بی نتیجه نبوده و رؤسای فراکسیون های احزاب عمده که تاکنون خواهان انجام اصلاحات در قوانین پارلمانی بودند، اعلام کرده اند که در مواضع و پیشنهادات خود حاضر به تجدید نظر هستند. گروههای مخالف قرار بر این گذاشته اند تا مواضع خود را یک بار دیگر مورد بررسی قرار دهند و کوشش کنند تا به صورت مشترک راه حلی را برای بهبود نظامنامه بحث های پارلمانی جستجو کنند.[10]

در پارلمان فرانسه نیز تقسیم وقت سخنرانی چه در بررسی لوایح و طرح ها و چه در سانسور دولت (استیضاح) و … بین گروهها و احزاب سیاسی به تناسب تعداد اعضای احزاب تقسیم می شود. گروه های پارلمانی متشکل از احزاب سیاسی مختلف، وقت اختصاصی خود را بین اعضاء و هواداران خود تقسیم کرده و در هر موضوع خاص یکی از اعضای حزب که در زمینه موضوع مورد بحث از تخصص و فن بالاتری برخوردار است و از نظریات و مواضع حزب به طور مطلوبتری دفاع می کند را برای سخنرانی انتخاب و معرفی می کنند. البته نمایندگانی که خواهان سخنرانی هستند و می خواهند شانس خود را در این زمینه امتحان کنند، بایستی تا حدودی مواضع گروه را در سخنرانی های خود مدنظر قرار دهند و در مواردی از مواضع شخصی خود عدول نمایند. در انگلستان کمتر دیده می شود که نمایندگان از مواضع حزبی عدول نمایند و این نکته در سخنرانی نمایندگان و اظهار نظر آنان در مورد مسائل گوناگون مشاهده می شود. در ایتالیا مقررات بسیار دقیقی در مورد اختصاص وقت در پارلمان وجود دارد. گروهها و احزاب سیاسی مخالف دولت در مورد موضوعات مختلف دارای سهمیه سخنرانی و اظهار نظر بوده و بخشی از زمان سخنرانی های پارلمانی به نمایندگان احزاب اقلیت اختصاص داده شده است. در مورد لوایح دولتی هم اختصاص وقت سخنرانی برای نمایندگان احزاب اقلیت بیشتر از زمانی است که به نمایندگان حزب اکثریت اختصاص داده شده است.

در انگلستان هم به طور مدون و قانونی چیزی در مورد تنظیم وقت سخنرانی ها دیده نشده است. اما به طور سنتی و عرفی ابتکار عمل و میدان داری در این مورد هم در اختیار احزاب سیاسی است و زمان و وقت سخنرانی ها را تقسیم کرده و اعضای خود را در این زمینه برای اظهارنظر در پارلمان سازماندهی می کنند. منتها در انگلستان سخنگوی مجلس عوام که ریاست و هدایت این مجلس را بر عهده دارد، در این زمینه از اختیارات چندی برخوردار است. به طور نمونه، سخنگو از نمایندگان پارلمان برای سخن گفتن یا طرح سؤال دعوت به عمل می آورد ولی بدلیل ضیق وقت به ناچار عده ای فرصت سخنرانی در مباحثات و سخنرانی را از دست داده و از این بابت همواره ناخشنودند. همچنین سخنگو در صورت ضرورت، می تواند به تشخیص خود مدت مباحثات را کوتاه و یا آن را تا ده دقیقه کاهش دهد. به علاوه می تواند از اتلاف وقت عمدی نمایندگان پارلمان در جریان برگزاری مباحثات، جلوگیری کند.

به نظر می رسد اکثریت پارلمانی در انگلستان که معمولاً متعلق به یکی از دو حزب عمده کارگر یا محافظه کار است، در خصوص تقسیم وقت سخنرانی ها دارای اختیارات زیادی باشد ولی این اختیارات مطلق نیست؛ چرا که برقراری توازن و تعادل بین حقوق اقلیت و اکثریت در پارلمان از وظایف سخنگوی مجلس عوام می باشد و ایجاد توازن بین نمایندگان طیف اقلیت که جزو دولت نیستند و طیف اکثریت که جزو دولت هستند به راستی کار دشواری است و همان طور که قبلاً هم گفتیم در موارد زیادی سخنگو به خاطر این وظیفه از طرف هر دو گروه اقلیت و اکثریت مورد انتقاد قرار می گیرد. بنظر می رسد مشکلاتی که در مسأله تقسیم وقت سخنرانی در برخی از کشورهای دارای نظام پارلمانی وجود دارد ناشی از عدم وجود قوانین در این زمینه و یا وجود برخی نقائص و کاستیها در امر قانونگذاری باشد. پس همان طور که قبلاً هم اشاره کردیم، مسئولیت تقسیم وقت سخنرانی بطور عرفی بر عهده سخنگوی مجلس عوام گذاشته شده است و تاکنون به مانند بسیاری از مسائل دیگر، در این باره قانونگذاری نشده است. در خصوص دادن وقت به اقلیت پارلمانی هم در کشورهای مختلف رویه های گوناگونی وجود دارد.

در ایتالیا مقررات بسیار دقیقی در مورد اختصاص وقت در پارلمان وجود دارد. گروه ها و احزاب سیاسی مخالف دولت در مورد موضوعات مختلف دارای سهمیه سخنرانی و اظهار نظر بوده و بخشی از زمان
سخنرانی های پارلمانی به نمایندگان احزاب اقلیت اختصاص داده شده است. در مورد لوایح دولتی هم اختصاص وقت سخنرانی برای نمایندگان احزاب اقلیت بیشتر از زمانی است که به نمایندگان حزب اکثریت اختصاص داده شده است. در مجلس عوام انگلستان بیست روز کاری در هر اجلاس به اپوزیسیون اختصاص داده شده است که هفده روز از این زمان در اختیار رهبر عمده ترین حزب مخالف می باشد.

پس، اقلیت در تقسیم وقت سخنرانی ها در پارلمان در حاشیه نبوده و نقش فعالی دارد.

ه- نقش احزاب در کمیسیون های تقنینی

وظیفه اصلی و ذاتی کمیسیون های تقنینی، بررسی لوایح یا طرح هایی است که دولت یا نمایندگان تدوین و به پارلمان پیشنهاد می کنند. چنان که گفتیم، این قبیل کمیسیون ها غالباً دائمی و به صورت موضوعی تقسیم بندی می شوند و همواره سعی بر این است که متناظر با وزارتخانه های دولتی، تعداد این کمیسیون ها افزایش یابد.[11]

در نظام های پارلمانی، به ویژه در نظام پارلمانی انگلستان برای هر وزارتخانه، کمیسیونی در مجلس وجود دارد که روابط وزارتخانه با کمیسیون بیشتر به مواردی محدود می شود که قانونی مربوط به وزارتخانه در مجلس طرح و به کمیسیون ارجاع شده است. از آنجا که احزاب در نظام های پارلمانی در کمیسیون های تقنینی نقش گسترده ای دارند و در کمیسیون ها مباحثه بر روی لوایح پیشنهادی دولت قبل از شور اول در مجلس صورت می گیرد، این امر دولت را قادر می سازد تا موقعیت اپوزیسیون را در لوایح برآورد کرده و خود را برای پذیرش اصلاحاتی در لوایح پیشنهادی مهیا کند. بدیهی است اصلاحاتی که دولت در لوایح پیشنهادی انجام می دهد، نتیجه حضور فعالانه و اظهارات دقیق و موشکافانه و نیز انتقاد آمیز اقلیت در کمیسیون های تقنینی مجلس است.

اعضای اپوزیسیون از فرصتهایی که در امر قانونگذاری و ابتکار وضع قانون به دست می آید، استفاده
می کنند.

اقلیت، مسئولیتهای بس سنگینی در کمیسیون های تقنینی مجلس بر عهده دارد. مهمترین تکلیف اقلیت این است که راه های مختلفی برای حل مشکلات اجتماعی بررسی و پیشنهاد کنند و در راه پذیرفته شدن آنها بکوشند. به نظر می رسد کوشش اقلیت در جهت تبدیل پیشنهادات و راهکارهای مشکلات اجتماعی، از طریق مشارکت فعالانه در کمیسیون های تقنینی و تبدیل این پیشنهادات به قانون و نهایتاً تأمین مصالح عمومی، می تواند نقش آنها را حداقل در گنجاندن موادی و یا اضافه نمودن موضوعاتی به طرح ها و لوایحی که بیشتر از طرف اکثریت پارلمانی به مجلس پیشنهاد می شود، برجسته نماید.

از سوی دیگر، در کشوری مانند انگلستان، اجزاء مختلف سازمان های حزبی به ویژه کمیته های پارلمانی، مجاری مهمی برای انتقال خواسته ها به کابینه و حزب حاکم هستند

78-  زارعی، محمد حسین، پیشین، 1384، ص213

79- هریسی نژاد، کمال الدین، پیشین، 1387، ص52

Whips-[3]

81- هریسی نژاد، کمال الدین، پیشین، 1387، ص 52

82- دوورژه، موریس، پیشین، 1372، ص431

83- قاضی، ابوالفضل، پیشین، 1385، ص219

[7] -Discipline

85-  برگرفته از مقاله مرکز تحقیقات قانونگذاری در انگلستان

86- ماده76 آیین نامه داخلی مجلس

www.strategicreview.org- 87

88- زارعی، محمد حسین، پیشین، 1384، ص42