پیشگفتار:
در ادامه بحث معتقدیم بین مسئولیت مدنی بانک مرکزی و دولت نه تنها تفاوت و تمایزی وجود ندارد بلکه این مسئولیت در هر دو مجموعه دولت و بانک مرکزی، مسئولیت واحدی است. می خواهیم در دو مبحث زیر به این نتیجه برسیم که در صورت فرض استقلال بانک مرکزی از دولت و داشتن شخصیت حقوقی کاملاً مستقل، این بانک بدلایلی که قبلاً هم ذکر شد( تقصیر و مسئولیت ناشی از فعل غیر) در برابر سپرده‌گذاران مؤسسات مالی ورشکسته داراری مسئولیت است و در صورت وابستگی دولت و بانک مرکزی به یکدیگر نیز دولت به مثابه بسیاری از امور که دارای مسئولیت شده در موضوع این تحقیق نیز بدلیل نفع دولت و همچنین تضمین حقوق سپرده‌گذاران، مسئول بوده و بایستی از عهده خسارت‌های جبران نشده برآید.
گفتار اول: رابطه استقلال بانک مرکزی و دولت
یک مؤسسه مالی صرف‌نظر از گستردگی حوزه فعالیت و تعدد شعب آن، نهادی واحد به شماره
می‌آید و در صورت بروز هرگونه فعل یا ترک فعل مسئولیت‌زا از سوی هر یک از عوامل آن حسب مورد در مقابل اشخاص عمومی یا خصوصی مسئولیت دارد.
مسئولیت در بانک‌داری اصولاً تابع قواعد عام است و آنچه معیار تطبیق مجاز بودن اقدامات شعبات آنها می شود قانون و اساسنامه بانک یا مؤسسه مالی و اعتباری است. قانون از این حیث مفهوم عام دارد و دستورهای بانک مرکزی در قالب بخشنامه‌های صادره را هم شامل می شود. حدود تعهدات قراردادی بانک به موجب قانون و اساسنامه تعیین می شود و هرقراردادی که خارج از موضوع بانک یا اختیارات قانونی هیئت مدیره باشد، برای بانک الزام آور نیست؛ هرچند مدیران بانک را در مقابل اشخاص ثالث ملتزم نماید.
مطابق با بند ج ماده 35 ق.پ.ب.ک هر بانک( یا مؤسسه مالی و اعتباری) در برابر خساراتی که در نتیجه عملیات آن متوجه مشتریان می شود، مسئول و متعهد جبران خواهد بود. مدیرعامل، رئیس هیئت مدیره و … هر بانک نیز در مقابل صاحبان سهام و مشتریان مسئول خساراتی هستند که به علت تخلف هر یک از آنها از مقررات و آیین نامه‌های مربوطه یا اساسنامه به صاحبان سهام یا مشتریان وارد می شود.
ضمناً بند د ماده 41 همان قانون اشعار می‌دارد که :
« استرداد سپرده‌های پس انداز یا سپرده‌های مشابه تا میزان پنجاه هزار ریال در درجه اول و سپرده‌های حساب جاری و سپرده‌های ثابت تا همان مبلغ در درجه دوم بر کلیه تعهدات بانک‌های منحل شده یا ورشکسته و سایر حقوق ممتازه مقدم است»
همان طور قبلاً هم گفته شد برابر نص صریح مواد یادشده مسئولیت بانک و مدیران آن در مقابل زیان وارده به مشتریان واضح و مبرهن است. اما بحث این تحقیق جائی است که زیانی به سپرده‌گذار وارد و این زیان به هر دلیل توسط مؤسسات مالی کامل جبران نگردیده یا اینکه بخشی از زیان وارده بدون جبران مانده است. بنابراین بررسی حدود مسئولیت بانک مرکزی در فرض این تحقیق، جایی واقع است که زیانی به سپرده‌گذار یکی از مؤسسات مالی وارد و بطور کامل جبران نشده است.
برای بررسی مسئولیت مدنی بانک مرکزی باید از دو دیدگاه به آن نگاه کرد:
دیدگاه اول) استقلال بانک مرکزی از دولت و به تبع آن مستقل بودن مسئولیت بانک مرکزی از دولت، که برای تحلیل این نوع از وضعیت حقوقی بانک مرکزی باید سراغ مبانی قانونی مسئولیت بانک مرکزی از جمله قواعد عام مندرج در ق.م.م. و مواد مندرج در قانون پولی و بانکی کشور رفت و در مواردی برمبنای تقصیر(ناشی از عدم نظارت صحیح و اطلاع رسانی به موقع به سپرده گذاران) و یا بر مبنای مسئولیت بدون تقصیر(جایی که قانونگذار فرض تقصیر نموده) بانک مرکزی را مسئول جبران خسارت وارده دانست. که در مبحث قبل به آن پرداخته و علاوه بر احراز مسئولیت مدنی بانک مرکزی روش‌های جبران خسارت را نیز بررسی کردیم.
دیدگاه دوم) در این دیدگاه سعی می گردد خلاف ادعای استقلال بانک مرکزی از دولت، وابستگی یا قائم مقامی آن را در امور کنترلی و نظارتی به انگیزه کشور داری و نظم بخشی به اوضاع اقتصادی و بانکی نشان داد و در نتیجه مدعی شد که نظارت بر مؤسسات مالی مثل نظارت بر بسیاری از امور بر عهده دولت‌ها بوده و هرچند مانند بسیاری از تکالیف تخصصی، نظارت و اجرای آن طبق قانون و در قالب تشکیلات سازمانی خاص به شخص حقوقی مستقل(بانک مرکزی) محول گردیده اما در عین حال این موضوع هم نمی تواند رافع مسئولیت دولت باشد.
بانک مرکزی به عنوان تنها متولی شبکه پولی و بانکی کشور وظیفه نظارت، کنترل و اطلاع رسانی به عامه مردم و مقامات قانونی را دارد و مکلف است در برخورد با مواردی مانند ارتکاب موارد خلاف اساسنامه مؤسسات مالی، تخلفات مالی از قبیل پول‌شویی، اقدامات با ریسک ورشکستگی، سوء استفاده مدیران بانک‌ها و مؤسسات مالی و اعتباری از عملیات‌های مالی و عدول از مقررات جاری را کنترل و ضمن آگاهسازی مؤسسات مالی و مقامات ذی صلاح، هشدارهای لازم را در موضوعات مورد نیاز به عامه مردم اعلام و در مواردی نیز برای اعمال قدرت واجرای قانون و عدالت در برخورد با ناهنجاری مالی و تخلف از قوانین و دستورالعمل‌های اقتصادی به سایر قوای دولتی مانند نیروی انتظامی سیستم قضایی و رسانه‌های عمومی رجوع کند؛ درغیر این‌صورت خود بانک مرکزی نیز مقصر در ورود زیان ناشی از فعالیت مؤسسات مالی به سپرده‌های مردم خواهد بود.
بر اساس بند ج ماده 10 قانون پولی و بانکی کشور بانک مرکزی دارای شخصیت حقوقی مستقل و در مواردی که در قانون پیش بینی نشده مشمول مقررات مربوط به شرکت‌های سهامی است. همچنین
بند (د) ماده 10 قانون یادشده در صدد نشان دادن استقلال بانک مرکزی از مجموعه دولت و شرکت‌های دولتی است. علیرغم این بحث، امروزه نمی‌توان جدایی و استقلال بانک مرکزی از پیکره دولت را به‌راحتی پذیرفت زیرا از چاپ اسکناس گرفته و تغییر در نرخ سپرده بانکی تا انتصاب رؤسا و قرار گرفتن وزیران و مقامات دولتی در ارکان بانک مرکزی و… به خواست و اراده دولت تغییر و تصویب می گردد. در نگاه ابتدائی به این موضوع گرایش دولت به این امور نشان دهنده وابستگی متقابل دولت و ارکان بانک مرکزی به حمایت و جهت گیری همسو با همدیگر است.
قبل از ورود به بحث استقلال شخصیت حقوقی یا وابستگی «بانک مرکزی» به «دولت» باید گفت مسئولیت مؤسسات مالی در برابر سپرده‌گذاران آنها مانع از آن نیست تا با حصول شرایط خصوصاً قصور در نظارت، نتوان مسئولیت دولت یا بانک مرکزی را مطرح کرد. بنابراین در صورت حصول شرایط مربوطه که در ادامه به آن می پردازیم، می‌توان مسئولیت بانک مرکزی را با توجه به مسئولیت دولت در جبران خسارات وارده به سپرده‌گذاران بیان کرد.
بند اول : نمودهای استقلال بانک مرکزی در ایران
استقلال بانک مرکزی در ایران را باید با توجه به وضع اقتصادی، تحولات سیاسی و ایجاد نظام نوین بانک‌داری اسلامی مورد توجه قرار داد.[1] بانک مرکزی ایران به موجب قانون مصوب 17 خرداد 1339 تاسیس شد. سپس در 18 تیر 1351 قانون پولی و بانکی اصلاح شد که با تغییراتی بعد از پیروزی انقلاب اسلامی تاکنون معتبر است. همچنین وظایف بانک مرکزی به عنوان تنظیم کننده نظام پولی و اعتباری کشور به طور خلاصه نشر انحصاری اسکناس و سکه‌های فلزی، نظارت بر بانک‌ها و مؤسسات مالی، تنظیم مقررات ارزی و نظارت بر معاملات طلا و کارگزاری مالی دولت عنوان شده است. در ایران رئیس کل بانک مرکزی بنا به پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی و پس از تصویب هیئت دولت ، با تأیید و حکم رئیس جمهور منصوب شود و دوره تصدی او پنج سال است. همچنین رئیس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به پیشنهاد رئیس جمهور و پس از بحث و بررسی و در صورت تمایل، دفاع رئیس کل از خود در هیئت دولت ، با رأی دو سوم اعضای هیئت دولت و با تأیید و حکم رئیس جمهور عزل می شود.مطابق مصوبه آبان‌ماه 1393 مجمع تشخیص مصلحت نظام، چنان‌چه با روی کار آمدن رئیس‌جمهوری جدید بیشتر از یک سال به زمان پایان دوره ریاست رئیس کل بانک مرکزی باقی مانده باشد رئیس‌جمهوری جدید می‌تواند نسبت به تغییر رئیس کل بانک مرکزی اقدام کند. ضمناً مطابق ماده (38) فصل نهم سیاستهای پولی و ارزی قانون برنامه پنج‌ساله سوم توسعه اقتصادی اجتماعی و فرهنگی ترکیب اعضای شورای پول و اعتبار که از ارکان مهم بانک مرکزی است و به موجب قانون به منظور مطالعه و اتخاذ تصمیم درباره سیاست پولی بانک مرکزی و نظارت بر امور پولی و بانکی کشور تشکیل شده است به شرح زیرتغییر و اصلاح یافته:
1- وزیر امور اقتصادی و دارایی (رئیس شورا)
2- رئیس کل بانک مرکزی ج. ا. ا (نایب رئیس شورا)
3- رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و یا معاون اقتصادی وی
4- دو تن از وزیران به انتخاب هیئت وزیران
5- وزیر بازرگانی
6- دو نفر کارشناس و متخصص پولی و بانکی به پیشنهاد رئیس کل بانک مرکزی و تایید رئیس جمهور
7- دادستان کل کشور یا معاون وی
8- رئیس اتاق بازرگانی و صنایع و معادن
9- رئیس اتاق تعاون
10- یک نماینده به انتخاب مجلس شورای اسلامی از هریک از کمیسیون‌های برنامه و بودجه، امور اقتصادی ودارایی و تعاون مجلس شورای اسلامی به عنوان ناظر.
همان طور که مشاهده می‌شود طی این سال‌ها، حضور اعضای دولت در شورای پول و اعتبار تقویت گردید و با توجه به ریاست وزیر امور اقتصادی و دارایی، این شورا تا حد زیادی تحت کنترل و تسلط مستقیم دولت قرار گرفته است. مطابق رویه موجود در کشور، شورای پول و اعتبار در چارچوب وظایف محوله متغیرهایی نظیر نرخ سود بانکی (اعم از نرخ سود سپرده‌ها ونرخ سود تسهیلات)، نرخ ذخیره‌قانونی، تعیین حق‌الوکاله شبکه بانکی، تعیین سهم بخش‌ها از تسهیلات البته با تصویب هیئت وزیران، تایید و تصویب وام به اشخاص حقیقی و حقوقی از منابع مختلف (اعم از منابع بانک‌ها یا منابع حساب ذخیره ارزی)…را تعیین می‌کند. با دقت در ترکیب شورای پول و اعتبار به‌خوبی مشخص است که این شورا از قوه مجریه، قوه مقننه، قوه قضائیه و بخش خصوصی کشور دارای نمایندگانی است، این امر با توجه به وظایف و کارکرد شورا در زمینه تنظیم سیاستهای پولی و در کنار نحوه انتخاب رئیس کل بانک مرکزی ضمن نشان دادن پایین بودن درجه استقلال بانک مرکزی، با سهیم کردن کل مجموعه حکومتی در فرایند تصمیم‌گیری، می‌تواند منجر به این شود که هیچ دستگاهی حاضر به پذیرش مسئولیت تصمیمات متخذه نباشد. به عبارت دیگر، مقامات اقتصادی از پاسخ‌گویی لازم خلاصی یافته‌اند. همچنین حضور مستقیم اعضای دولت (به تبع سمت شغلی آنها) در شورای پول و اعتبار محسوس است که از یک طرف سبب احراز عضویت شورا توسط افراد با تخصص و تجربیات غیرمرتبط و ناکافی می شود و از طرف دیگر تحت تسلط منافع دستگاهی و بخشی، تصمیمات شورا را خدشه دار می سازد.
باید توجه داشت که ویژگی‌های اقتصاد ایران اعم از دولتی بودن بانک‌های مهم و اثر گذار برون زا بودن درآمدهای نفتی و متفاوت بودن ترتیبات اجتماعی، اقتصادی و سیاسی ایجاب می‌کند که در بحث استقلال بانک مرکزی این تفاوت‌ها مورد توجه جدی قرار گیرند. با توجه به شرایط و ساختار اقتصاد ایران نمی‌توان با دیدی محدود و شکلی، بحث استقلال بانک مرکزی را مطرح کرد، بلکه با اتخاذ تصمیمات مناسب از جمله: انتخاب افراد متخصص در زمینه‌های اقتصاد، بانک‌داری، مدیریت مالی و … برای عضویت در شورای پول و اعتبار؛ قایل شدن هویتی مستقل برای چنین شورایی، به نحوی که اعضای این شورا به واسطه احراز پست و یا سمتی دولتی به عضویت شورا در نیامده باشند، که امکان صرف وقت لازم و کافی برای شورا فراهم شود؛ کاهش اعضای دولتی شورا (اعضایی که عضو مستقیم کابینه دولت هستند) و جایگزینی آنها با نمایندگانی متخصص، اصلاح ساختارهای اقتصادی نظیر کاهش وابستگی بودجه به درآمدهای ارزی نفت ( به عنوان رکن موثر در استقلال سیاستهای پولی و مالی ) واگذاری بانک‌های دولتی و نظایر آن می‌توان امکان استقلال بانک مرکزی را بهتر فراهم ساخت.
بند دوم: نتیجه بررسی استقلال بانک مرکزی ایران
در مقام مقایسه بانک مرکزی ایران با کشورهای دیگر، نتیجه مطالعات انجام شده‌ای که به ارزیابی میزان استقلال بانک مرکزی در ایران و تعیین جایگاه ایران در میان 32 کشور در حال توسعه پرداخته[2] نشان می‌دهد ایران در میان 32 کشور مورد بررسی، رتبه پایینی داشته است و در جایگاه 23 قرار دارد. مهم‌ترین دلیلی که برای نتیجه فوق، اقامه شده است عدم اختیار بانک در محدود کردن نیازهای مالی دولت است. علاوه بر مطالعه فوق، واقعیات اقتصاد ایران نیز مؤید همین نتیجه است بنابراین، همان طور که نتایج مطالعات و تحقیقات اقتصاد ایران نشان می‌دهد، بانک مرکزی ایران دارای استقلال نیست. از سوی دیگر به دلیل درجه توسعه اقتصادی کشور اطلاعات اقتصادی مردم ما در حد کافی نیست. همچنین آشکارسازی اطلاعات بانک مرکزی به حد کافی نبوده است. در دهه‌های اخیر به دلیل غلبه مشکلات سیاسی بر مشکلات اقتصادی اطلاعات جامعی درباره مسایل اقتصادی و پولی در بین عموم مردم وجود ندارد بنابراین بانک مرکزی ایران تصویر مجزا و جایگاه مستقل روشنی در اذهان عموم ندارد. در جمع بندی مطالب مرتبط با استقلال بانک مرکزی می توان گفت در عمل بانک مرکزی ایران دارای شخصیت حقوقی مستقل نیست.
لذا در مباحث بعدی مسئولیت دولت را در موضوع تحقیق، بجای مسئولیت بانک مرکزی بررسی می‌کنیم و می‌خواهیم بدانیم که آیا مسئولیت هریک از آنها متناظر با مسئولیت دیگری در حوزه مورد بررسی این تحقیق است؟
[1] . در مدت 54 سال سابقه فعالیت بانک مرکزی تاکنون 20 نفر تجربه رئیس کلی آن را داشته اند. بررسی نحوه انتخاب رییس کل بانک مرکزی به عنوان یکی‌از چالش‌های سال‌های اخیر بین دولت و مجلس بود که با مصوبه آبان‌ماه 1393
مجمع تشخیص مصلحت نظام نحوه انتصاب و عزل آن تعیین و اختلاف مجلس و دولت مختومه شد؛ هرچند این مصوبه به سود دولت و منجر به افزایش وابستگی بانک مرکزی و دخالت دولت در آن منتهی می گردد.
متن کامل :
دانلود پایان نامه
مسئولیت مدنی بانک مرکزی در برابر سپرده‌گذاران مؤسسات مالی پس از ورشکستگی
[2] . معدلت، کوروش، بررسی جایگاه و ساختار مطلوب بانک مرکزی» موسسه تحقیقات پولی و بانکی، تهران، 1379.