ارزیابی مجدد و اساسی نقش مشارکت اجتماعی در توانمند سازی منجر شد. این رویکرد بر این عقیده بود که اجتماعات یا همان گره‌های انسانی باید بیشتر، موضوع برنامه‌ریزی باشند تا این که به عنوان هدف برنامه‌ریزی‌ها باشند و این که مرکز قدرت سازمانی و تصمیمسازی باید با سازمان‌های مبتنی بر اجتماعات محلی و محلات باشد و با اقدامات دولت ملی و محلی توانمند شوند ( ایراندوست، 1386 : 89 ). در این جا و در چارچوب توانمندسازی اجتماعات محلی، رابطه‌ی میان دولت و سازمان‌های اجتماعی محلی با برنامه‌ریزی مشارکتی سامان داده می‌شود که در آن اجتماع محلی در تصمیمسازی و تعیین اهداف و اولویت‌های برنامه‌ریزی نقشی تعیین کننده دارد ( Burgess a et al , 1997 : 153 ).
حاصل این چنین توانمندسازی، توسعه اجتماع محلی است که نوعی نگرش به توسعه از پایین است و از طریق سازمان‌های غیردولتی قابل تحقق است. زیر بنای این امر نیز سازماندهی اجتماع محلی است و نیازمند بسیج قابلیت‌های درون‌زای اجتماع است. در این مورد، بهره‌گیری از سرمایه اجتماعی جامعه مورد توجه قرار می‌گیرد ( ایران دوست، 1386 : 90 ).
در این راستا، استفاده از مدل توسعه اقتصادی به عنوان فرآیندی مطلوب خواهد بود که در آن ظرفیتسازی بلند مدت اجتماع محلی صورت می‌گیرد و اهداف اقتصادی، اجتماعی و محیطی در آن با هم تلفیق می‌شوند. مزیت توسعه محلی از نظر اقتصادی، به کارگیری توان‌ها و ظرفیت‌های مردم و به جریان انداختن منابع محلی است. توسعه اقتصادی در سطح اجتماع محلی، تحت یک سازمان غیردولتی و یا سازمانی مبتنی بر جامعه محلی صورت می‌پذیرد که در آن، استفاده از سرمایه اجتماعی برای دستیابی به اهداف جمعی، بسیار مهم است. در واقع، توسعه اقتصادی جامعه محلی، فرآیند تولید ثروت به وسیله بسیج منابع محلی برای تولید کالا و خدمات قابل ارائه به بازار است که نوعی اقدام از پایین به بالا جهت بهبود شرایط اقتصادی محدوده است ( Walter , 2004 : 145 ).
در این روند، سازماندهی اجتماع محلی از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. این سازماندهی باید در سطح ساده و محدوده صورت گیرد. در این مورد برای ظهور مشارکت در سطوح مختلف، بر جامعه مدنی تأکید می‌گردد که نقشی محوری در ارتقای استانداردهای زندگی اقشار کم در آمد و تمرکز زدایی در مشارکت ایفا می‌کند .از این روی باید گفت که توانمندسازی اجتماع محلی و توسعه محلی، رویکردی غیر متمرکز ومشارکتی است که علاوه بر مشارکت در ساخت و ساز و بهبود محدوده، ضرورت درگیر شدن خود ساکنان محدوده در تصمیم سازی و فرایند برنامه‌ریزی برای تعیین اولویت‌های اقدام و حمایت در اجرا را ضروری می‌داند.
برای توانمندسازی در این معنا نیاز به مقتدرسازی است که به مفهوم گسترش آزادی در انتخاب و عمل است و افزایش امکانات و دارایی‌های فقرا جهت مشارکت در مذاکره، اعمال نظر، کنترل و حفظ پیوند با نهادهای مسئولی است که در زندگی آنها تاثیرگذار می‌باشد. عناصر کلیدی در مقتدر سازی نیز، دسترسی به اطلاعات، مشارکت و درگیری، پاسخگویی و ظرفیتسازی محلی تعریف شده است (ایران دوست، 1386 : 92 ). در نمودار شماره2-4، رویکرد توانمندسازی – که رهیافت مورد تعقیب در این کار پژوهشی است، نشان داده است.
با توجه به سیر راهحل‌های و تجارب موجود در زمینه موضوع مورد بررسی، راهکار و به عبارتی رویکردی که در این مورد خاص مورد تاکید می‌باشد رویکرد توانمند سازی است که از مباحث اصلی مورد تاکید در آن، توانمندسازی و مقتدرسازی جامعه به منظور مشارکت در امر بهسازی و ساماندهی محیط زندگی خود می‌باشد. با توجه به نمودار یا چارچوب رویکرد توانمند سازی ملاحظه می‌گردد که برای تحقق امر مشارکت و توانا سازی افراد و گروه‌ها، گام اول را دولت به بیانی نهادهای مدیریتی باید بردارند. یعنی نهادهای مدیریتی یا مدیریت شهری باید در راستای فراهم سازی زمینه‌های مشارکت و توانمند سازی افراد و جامعه گام‌های اولیه را برداشته و زمینه سازی نمایند. تأکید این رویکرد بر آن است که بدون دخالت و زمنیه سازی مدیریت شهری یا دولتی، همه تلاش‌های موجود از سوی افراد و گروه‌ها را به جایی نخواهد برد آن گونه که تا کنون تجربه‌های مختلف داخلی و خارجی این امر را ثابت نموده است. از این رو در ادامه سعی می‌شود تا به طور مختصر در مورد اهمیت و جایگاه مشارکت گفته شود و سپس به نقد و بررسی جایگاه و عملکرد مدیریت شهری – یا در معنایی مدیریت دولتی – در کشورمان و سپس محدوده پرداخته شود.
2-5-2- بررسی تاریخی رویکردهای مداخله در اسکان‌های غیررسمی
در یک بررسی تاریخی، جریان مداخله در اسکان‌های غیررسمی را می‌توان در قالب 3 مقطع زمانی تفکیک کرد:
2-5-2-1- مقطع اول (دهه 1960)
قبل از دهه 60 میلادی با مالکیت اقتصاد بازار و رقابت موجود در آن، تصور میشد هرگونه مداخله در بازار مسکن غیر ضروری بوده و توسعه عمومی جامعه و بخصوص ارتقاء بخشهای اجتماعی و اقتصادی (رفاه و اشتغال) میتواند به بهبود وضعیت سکونتی اقشار کمدرآمد منجر شود در این مقطع، تمرکز خاصی بر برنامههای اسکان شهری مشاهده نمیشود و انتظار میرود شرایط عمومی جامعه، وضعیت مطلوب موردانتظار را بوجود بیاورد. از اواسط دهه 60 میلادی با توجه به تشدید فرایند اسکان جمعیت در نواحی بزرگ شهری و بخصوص پیدایش مناطق نابسامان و غیررسمی که عرصه حضور اقشار کمدرآمد تلقی می‌شوند، دولت‌ها و مدیران شهری به فکر اعمال برنامههای مدونی جهت پاسخگویی به نیاز سکونتی افراد کمدرآمد جامعه افتادند. برنامههایی نظیر برنامههای خانهسازی عمومی ایجاد خانههای ارزانقیمت، تولید انبوه و صنعتی مسکن و اعطای وامهای کمبهره خانهسازی در دستورکار قرار گرفتند. فرض پایه این بود که اگر به اندازه کافی واحد مسکونی در جامعه ساخته شود مشکل مسکن مرتفع خواهد شد و بنابراین راهکارهایی برای تحقق این هدف مطرح گردید. راهکارهایی نظیر تامین سرمایه لازم، بکارگیری شیوههای نوین ساخت، تلاش در جهت کاهش قیمت تمامشده ساخت مسکن از طریق تغییر در تکنولوژی ساخت از جمله اقدامات مدیران شهری و دولت‌ها بودند. از جمله پیشنیازهای ضروری برای اعمال راهبردهای تامین مسکن، تلاش در جهت کنترل بر کاربری اراضی شهری، جلوگیری از تصرف عدوانی و غیرقانونی اراضی شهر، کنترل مهاجرتهای بیرویه شهری و سعی در جهت مشارکتطلبی گروههای اجتماعی و نهادهای محلی بود که کمتر مورد نظر قرار گرفت و نتایج حاصله را با مشکل جدی روبرو ساخت. در برخی از موارد نتایج نشان داد که در فرآیند اعمال سیاست‌های تولید انبوه عملاً اقشار کمدرآمد هنوز نتوانسته بودند از فرصتهای حاصله بهره‌گیری کنند و لذا مشکل همچنان پابرجا مانده بود ضمن اینکه با تشدید مهاجرت و افزایش جمعیت فقیر شهری مساله، ابعاد تازهتری نیز به خود گرفت.(رفیعیان، 1389:245)
در واقع این برنامه (ساخت مساکن اقتصادی برای اقشار کم درآمد) راه حل مناسبی برای فائق آمدن بر مشکل افزایش زاغه‌ها و سکونتگاه‌های غیررسمی در شهر نبود. زیرا اولاٌ مسؤولان شهری و دولتی، منابع مالی لازم را برای رفع نیازهای روبه رشد مسکن ساکنان شهری نداشتند( برای مهاجرین تازه وارد شهری و خانوارهای جدید شهری ). ثانیاٌ، رعایت استانداردهای لازم در طراحی وساخت واحدهای مسکونی موجب افزایش هزینه‌ها و طولانی شدن مدت احداث مساکن شد که این خود موجب گردید تا گروههای هدف (فقرا) از آن بینصیب بمانند. همچنین ناهمخوانی نقشه واحدها با سبک زندگی آنها, موجب دست به دست شدن مساکن و تحقق نیافتن اهداف برنامه مزبورگردید. ثالثاٌ مؤسسات مالی احداث مسکن به ندرت می‌توانستند جوابگوی تقاضای در حال افزایش وامهای مسکن باشند. آنها همچنان در قالب سنتی خود باقی مانده و انعطاف لازم را برای پاسخگویی نداشتند (هادی زاده بزاز،1390:34).
2-5-2-2- مقطع دوم (دهه 1970):
الف) طرح زمین – خدمات
در دهه 1970, تحولی در سیاست‌ها به نفع مشارکت تهی دستان پدیدآمد. لذا به جای احداث واحدهای مسکونی به ارائه زمین‌های سرویس داده شده پرداخته و تنها زمین‌های تفکیک و برنامه‌ریزی شده به اقشار فقیر واگذار می‌گردید.
از نظر تئوری این روش مزایای بسیاری نسبت به خانه سازی اجتماعی داشت. اولاٌ با گسترش کمک‌های مالی قابل دسترس, خانواده‌های بیشتری تحت پوشش قرار می‌گرفتند. طرح مزبور همچنین تطابق و انعطافپذیری بیشتری را در ساخت وساز به وجود آورد و با ایجاد خود یاری از سوی افراد جامعه و کمک‌های مالی آنان، بخشی از هزینه‌ها تأمین می‌گردید. ثانیاٌ ساخت وسازها با توجه به توانایی مالی افراد ذینفع صورت می‌گرفت. در نتیجه این امکان فراهم گردید که ساخت و سازها به طور فزاینده‌ای انجام شده و به افراد ذینفع نیز، اختیار احداث واحد مسکونی با توجه به درآمد آنها داده شد. با وجود این نتایج حاصل از برنامه‌ی”زمین – خدمات” یک مشکل و نقص عمده داشت. در این رابطه می‌توان به مواردی نظیر؛ نیاز به عرضه فراوان اراضی عمومی و اراضی خصوصی از یک سو و دسترسی به مشاوره‌های فنی و تکنیکی از سوی دیگر اشاره کرد. فقدان این موارد همراه با مشکلات مالی جوامع فقیر که توانایی لازم را برای بازپرداخت وام‌ها و بدهی‌های خود نداشتند باعث گردید که برنامه‌ی مزبور سرانجام به حالت یک پروژه باقی بماند؛ تا این که به صورت بخش مهمی از تدابیر دولتی در زمینه خانهسازی(البته با موفقیتهای محدود) باشد (هادی زاده بزاز،1390:36).
در این سیاست امکان ساخت تدریجی و خودیار مسکن، به موازات بهبود وضعیت اقتصادی خانوارها سازماندهی میشد و سرمایهگذاریهای مستقیم دولت در تولید بشدت کاهش مییافت. این طیف از برنامههای تولید مسکن را می‌توان در قالب سیاست‌های ارتقاء کیفیت سکونت تعریف کرد که به دو روش کلی “تأمین زمین و خدمات” و “ارتقاء کیفیت سکونت” تقسیم میشد.
ب) طرح ارتقاء کیفیت سکونت
در روش ارتقاء کیفیت سکونت، نواحی نابسامان و غیررسمی موجود از طریق ارائه و استقرار خدمات اولیه و ضروری، وضعیت قابلقبولتری پیدا کرده و نگهداری سطح رفاه موجود در این محلات و ارتقاء نسبی آنها اصل اساسی تلقی می‌شود.
در این روش اصول محوری بر پایه موارد زیر است:
امکان دسترسی و استفاده خانواده‌های ساکن این محلات از تسهیلات موجود و پایهای شهری.
فراهم آوردن سطحی از خدمات و سرویسهای ضروری شهری که دولت و مردم قادر به تامین آنها هستند.
کاهش شکاف اجتماعی و گسیختگی فضایی / کالبدی ایجاد شده در محلات شهری.
کمک به افراد ساکن در محلات کمدرآمد شهری جهت تقویت نظام مشارکت محدودهای.
نظم بخشیدن به الگوی استقرار قطعات زمین و شبکهبندی معابر و شبکه دسترسی.
ایجاد یا تقویت پیوندهای اجتماعی در داخل شهر.
برنامههای “ارتقاء کیفیت سکونت” و “زمین و خدمات” هر چند اثرات محدودی را در گروههای کمدرآمد و متوسط درآمد شهری داشتند لیکن به دلیل فقدان ترتیبات سازمانی مورد نیاز و نبود نهادسازیهای لازم جهت، پایدار کردن حرکت، و از طرفی عدم توجه به توان اقتصادی خانوار (نظیر مقوله اشتغال و حقوق شهروندی) بطور موثر نتوانستند نتیجهبخش باشند و به همینخاطر بسیاری از ساکنان در پروژههای “زمین و خدمات” توان مالی استقرار و پرداخت هزینههای خدماتی و ساخت خود را نداشته و بنابراین گروههای با درآمد بالاتر، به تدریج جای آنها را اشغال کردند و خود به سکونتگاه غیر رسمی دیگر روی آوردند. (رفیعیان، 1389:268)
ج) طرح توسعه افزایشی
طرح توسعه افزایشی را می‌توان طرح اراضی و خدمات فاقد خدمات نام نهاد. این طرح دربرگیرنده مکان‌هایی است که به واسطه آنها، بخشی از خانوارها برای ساماندهی محیط