ولی بعدها نه تنها مجریان امور، رعایت این اهداف را دنبال نکردند بلکه خود مجلس مقننه هم که باید به اجرای کامل این سیاست نظارت می‌کرد، قوانین خاصی تصویب کرد که قانون استخدام کشوری را بکلی از شمول و جامعیت انداخت.
هر دولتی به اقتضای سیاست خود لوایحی از مجلس می‌گذراند و به هر دسته از کارمندان امتیازات خاصی داد؛ به طوری که هر دسته دارای قانون خاص و حقوق و مزایای علی حده شدند و تعداد قوانین و مقررات استخدامی از حساب خارج گردید و قانون استخدام کشوری که باید نسبت به کلیه طبقات، شمول داشته باشد اثر خود را از دست داد.
2. هدف دیگر قانون‌گذار این بود که استخدام رسمی، اصل باشد و جز در موارد بسیار نادر و استثنایی که کیفیت کار و نیازهای اداری لزوم آن را ایجاب می‌کند، استخدام غیررسمی به عمل نیاید. دلیل این کار آن بود که استخدام غیر رسمی با روح قانون مزبور مطابقت و موافقت نداشت و باز شدن این باب، موجب تزلزل اصول سیاست و مبانی کلی قانون استخدام رسمی بود، ولی در عمل، برای فرار از تشریفات و یا به عبارت بهتر برای رفع اشکالاتی که استخدام رسمی از نظر شرایط ورود به خدمت (شرط سن، معلومات و مسابقه ورودی) و ترتیب ارتقا به مراتب اداری و اخذ اضافه حقوق و مقرری بیشتر، در بر داشت، نه تنها مجریان قانون بلکه در مواردی نیز خود قانون‌گذار استخدام غیر رسمی را رواج داد؛ بدین ترتیب که:
اولاً با استفاده از ماده 10 قانون استخدام کشوری سابق که فقط استخدام افراد متخصص را، آن هم به طور موقت و برای رفع نیازهای اداری، پیش بینی و مقرر کرده بود، هزاران نفر را به نام روزمزد و پیمانی وارد خدمت دولت کردند که در حقیقت هیچ گونه تخصصی نداشتند و مدت خدمت آنها نیز موقتی نبود. ثانیاً، خود قانون‌گذار در مواردی اختیارات ویژهای به وزیران و مدیران موسسات مستقل اعطا کرد که گروهی را به نام کارمندان حکمی استخدام کردند. این استخدام‌ها که در اوایل نادر و استثنایی بود با توسعه اقتصادی کشور و ایجاد موسسات انتفاعی افزایش یافت. این عده کارمندان دولت با آنکه در عمل، از حیث شغل و وظایف و مسئولیت با مستخدمین رسمی کمترین تفاوتی نداشتند، جز کادر رسمی محسوب نمی‌شدند؛ چون شمار این قبیل کارمندان، قابل توجه بود ولی در عین حال وضع آنها خلاف عدالت و از نظر اداری غیر قابل تحمل و موجب نارضایتی بود، در سال 1325 دولت به فکر افتاد که آنها را رسمی کند. بنابراین به موجب تصویب نامه‌های مورخ 19 مرداد 1325 و 8 تیر 1326، گروه کثیری از مستخدمین غیر رسمی، بر حسب سوابق خدمت و میزان حقوق و مدارک تحصیلی به رسمی تبدیل شدند، اما چون دولت، در امر استخدام سیاست صحیحی نداشت، از آن تاریخ به بعد دوباره گروهی دیگری به عنوان غیر رسمی وارد خدمت دولت شدند. این وضع نیز آثار و نتایج نا مطلوبی از نظر استخدامی داشت تا آنکه برای ایجاد نظم در این زمینه قانون جدید استخدام کشوری در سال 1345 تصویب و اجرا شد.(مظفری، ص2)
اما قانون 1345 نیز سرگذشت بهتری از قانون قبلی نداشت، با اینکه قانون مزبور، مباحث نوین مدیریت نظیر طبقه‌بندی مشاغل، تشکیلات و روش‌ها، آموزش کارمندان را مطرح می‌کرد، و در آن زمان با اهدافی که مورد نظر بود تا حد زیادی وضعیت استخدام را از نظر شرایط ورود به خدمت، مدرک تحصیلی و حقوق و مزایا بهبود می‌بخشید ولی امروزه، با گذشت بیش از چهل سال از عمر قانون به ویژه با تغیرات گستردهای که در دهه‌های اخیر در نقش دولت‌ها رخ داده و حاکمیت را با رویکردهای نوینی مواجه ساخته است، چون این قانون و قانون نظاه هماهنگ پرداخت مصوب 13/6/70 که به منظور افزایش حقوق و مزایای کارمندان به تصویب رسید پاسخگوی نیازها و برنامه‌های دولت نبود، قانون مدیریت خدمات کشوری در تاریخ 8/7/86 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. بدین ترتیب بررسی ماهوی دو قانون اخیر در امر استخدام می‌تواند چالش‌ها و راهکارهای پیشروی این تاسیس حقوقی را در کشور نمایان سازد.
فصل دوم: تعاریف ومفاهیم
مبحث اول: حقوق اداری
حقوق اداری یکی از شاخه‌های حقوق عمومی است. موضوع این گرایش، مطالعه سازمان، صلاحیت و وظایف دستگاه اداری، مامورین آن وکیفیت ارتباط آنها بامردم میباشد. در واقع مجموعه سازمانهای عمومی که دستگاه اداری یک جامعه را تشکیل می‌دهددر این رشته گشوده می شود.
این رشته از لحاظ شکلی به معنای ارتباط منطقی موجود بین سازمانهای عمومی، در ارتباط تنگاتنگی با حقوق اساسی دارد، زیرا موضوع این رشته حقوقی یعنی مجموعه سازمانهای عمومی که زیرنظر مقامات سیاسی به حفظ نظم عمومی در جامعه و تامین خدمات همگانی می پردازد، از جمله موضوعات حقوق اساسی است. درواقع حقوق ادراری مکمل حقوق اساسی می باشد. در حقوق اساسی اعمال حکومتی یا سیاسی بررسی میشود که به تعیین اصول عمومی وسیاست‌های کلی امور میپردازد و اجرا و به کاربستن این تصمیمات عالیه (اعمال اداری)، وظیفه اصلی سازمانهای اداری است که موضوع حقوق اداری است.
برای بررسی ماهیتی این رشته حقوق عمومی باید به قواعد واصولی که براین رشتهحکم‌فرماست، رجوع کرد. حقوق اداری نظام ویژهای از علم حقوق است که حاکم بر روابط حقوقی بین افراد ودولت وحافظ مصالح عمومی است. درست به همین دلیل از قواعد متمایز و ویژهای از اصول حقوق خصوصی تبعیت می‌کند به مانند: امتیاز قدرت عمومی، اختیارات ناشی از حق حاکمیت و…. اما باید درنظر داشت که حقوق اداری تنها مجموعه استثنائات وارد برحقوق خصوصی نیست، بلکه خود یک ن
ظامی از قواعد بنیادی که برروابط افراد ودولت حاکم است. اما این نظام ویژه از قاعد حقوق خصوصی هم بی نیاز نیست، زیرا درجایی که تامین منافع عمومی از راه اجرای قوانین مدنی امکانپذیر است، می‌تواند از حاکمیت خود صرفنظر کند و از همان قواعد حقوق خصوصی تبعیت کند (طباطبایی موتمنی، 1387، ص13)
مبحث دوم: اداره
اداره در مفهوم مادی آن به مجموعه فعالیت‌هایی اطلاق میشود که بوسیله دولت و یا تحت نظارتش برای نظم عمومی یا تامین خدمات همگانی انجام می گیرد. این اهداف باید برای فعالیت‌‌های اداری تبیین شود تا مرز این اعمال اداری از دیگر فعالیتها مشخص شود. نظم عمومی، به مجموعه شرایط عمومی اطلاق میشود که برای آسایش، امنیت و بهداشت عمومی ضروری است. این اعمال برعهده پلیس اداری است که بصورت پیشگیرانه زیرمجموعه قوه مجریه به فعالیت میپردازد. اما دومین هدف فعالیت اداری، خدمات عمومی است که قسمتی از نیازهای همگانی را تامین می‌کند که به دلیل حساسیت این نیاز، دخالت دولت را ایجاب می‌نماید. به طورمثال آموزش و پرورش و توزیع آب و برق ازجمله این امور میباشد.
اما اداره اصطلاحا معنای سازمانی دارد، که به مجموعه تشکیلات و سازمانهای تحت سرپرستی قوه مجریه به فعالیت میپردازد. در این تعریف از اداره، سازمانهای قضایی و قانونگذاری مستثنامی‌شوند. (امامی و استوار سنگری،1389، ص89)
مبحث سوم: استخدام
در نظام حقوقی ایران، مقررات حاکم بر استخدام نیروی انسانی در دو نظام حقوقی بررسی میشود. مقررات مربوط به استخدام بخش دولتی در حقوق اداری بحث میشود، با توجه به پراکندگی قوانین، بر قانون مدیریت خدمات کشوری و در موارد سکوت قانون استخدام کشوری تاکید میشود، اما بخش دیگراز مقررات استخدام نیروی انسانی در حقوق کار و با تمرکز بر قانونکار مورد بحث قرار می‌گیرد. باتوجه به بحث مورد نظرمان که مبحث استخدام در حقوق اداری می باشد به قوانین ذکرشده میپردازیم. قانون مدیریت خدمات کشوری به جای تعریف استخدام، به تعریف کارمند دستگاه اجرایی پرداخته است. این در حالی است که قانون استخدام کشوری، “استخدام” را تعریف کرده‌است. در ماده یک این قانون چنین تعریف شده‌است: “استخدام دولت عبارت است از پذیرفتن شخصی به خدمت دولت در یکی از وزارتخانه ها یا شرکت ها یا موسسات دولتی است. ” در این قانون اگرچه به تعریف مستقیم مفهوم پرداخته اما با تنگ کردن محدوده تعریف به واژه دولت، به تعریف ناقصی رسیده است، زیرا دولت در مباحث حقوق اداری به قوه مجریه محدود میشود، این درحالی است که استخدام سه رکن حکومت (مقننه، مجریه و قضاییه) را دربرمی‌گیرد. علاوه براین، کارکنان بنیادهای زیرنظر رهبری(بنیاد مستضعفان، بنیادشهید و …) را هم شامل میشود. قانون مدیریت خدمات کشوری در ماده پنج با تعریف “دستگاه اجرایی ” به همراه ماده هفت که کارمند دستگاه اجرایی را چنین تعریف کرده است: “کارمنددستگاه اجرایی فردی است که براساس ضوابط و مقررات مربوط، به موجب حکم یا قراردادمقام صلاحیت دارد در یک دستگاه اجرایی به خدمت پذیرفته می شود” به تببین مفهوم استخدام پرداخته است. با مجموع این دو ماده می توان به تعریف جامعتری به نسبت قانون استخدام کشوری رسید: اسخدام دولتی، پذیرفتن فرد به خدمت در یک دستگاه اجرایی براساس ضوابط ومقررات مربوط به موجب حکم یا قرارداد مقام صلاحیتدار میباشد.
مبحث چهارم: مستخدم
منظور از تعریف مستخدم یا کارمند در قوانین استخدامی و سایر قوانین، تعیین مشمولین قانون و احکام آنهاست. درحقوق اداری، اصطلاح مستخدم دولت اخص از مستخدم عمومی است و آن مستخدمی است که در دستگاه اجرایی کشور یعنی قوه مجریه به طور رسمی یا پیمانی متصدی یک شغل سازمانی است. لیکن مستخدم عمومی شامل کلیه مستخدمین اداری هرسه قوه میباشد. حال به تفکیک به تبیین این دو اصطلاح برای روشن شدن هرچه بیشتر اصطلاح مستخدم میپردازیم.
گفتار اول: مستخدم عمومی
اصطلاح استخدام عمومی معانی گوناگونی را در برمیگیرد؛ این مفاهیم بیان شده را میتوان به حقوقی و غیرحقوقی تقسیم کرد.
در بیان مفهوم غیرحقوقی، گاهی استخدام حقوقی در بردارنده مفهوم سازمانی یا تشکیلاتی است و به معنی تمام مستخدمان بخش عمومی به‌کار میرود. در حالی که مستخدمان به طور کلی وضع یک پارچهای ندارند، گاهی این مفهوم پارهای از مأموران به خدمت عمومی را در برمیگیرد و اشاره به گروهی از مستخدمانی دارد که تابع قوانین و مقررات عمومی میشوند. استخدام عمومی به مفهوم مقررات، مفهوم دیگری میباشد که در برگیرنده همه قوانین و مقرراتی است که حاکم و ناظر به وضع استخدامی مستخدمان کشور است، با آنکه این قوانین و مقررات عمومیت یکسانی نداشته و برخی از اشخاص حقوق عمومی یا مستخدمان قوای دیگر، از قوانین گوناگونی استفاده میکنند. زمانی نیز این مفهوم شامل همه حقوق بگیران دولت یا یکی از اشخاص حقوق عمومی است، در حالی که این تعبیر با دو اشکال وجود خدمات رایگان توسط عهدهداران خدمات عمومی و نیز وجود قوانین ناظر دیگر مثل قانونکار به جز مقررات استخدامی، روبروست.
در مفهوم اقتصادی مستخدم عمومی “آناناند که حقوق و مزدشان در بودجه کل کشور آمده و جزو هزینههای عمومی ملت گذاشته میشود و پرداخت این حقوق از محل دریافت مالیاتها تأمین میگردد. این مفهوم از نظر اقتصادی درست است اما از دید حقوقی پذیرفتنی نیست، زیرا استخدام ضابطهها و هنجارهای ویژهاش را دارد و این مفهوم با مفهوم حقوقی آن سازگار نی
ست” (ابوالحمد،1383، ص102)
میتوان گفت با آنکه در حقوق اداری مفهوم مستخدم دولت یک مفهوم گستردهای بوده و گروههای مختلفی را که در خدمت اشخاص حقوقی حقوق عمومی اند و برای آنها کار میکنند را در برمیگیرد، باید گفت که “گماشته شدن به خدمت و انتصاب از طرف دولت و یا عنوان ظاهر رسمی بودن و یا دریافت حقوق مقرری از خزانه دولت و بیتالمال عمومی، از ارکان اصلی و اساسی استخدام عمومی نیست” (سنجانی، 1372،ص54)
به طور کلی میتوان گفت که “مستخدمین عمومی کسانی هستند که به خدمت یکی از اشخاص حقوقی حقوق عمومی پذیرفته شده باشند، یعنی در یکی از مؤسسات عمومی (اشتغال دارند) اعم از این که این شخص حقوقی حقوق عمومی جزء نهادهای دولت مرکزی باشد یا جزء نهادهای غیرمتمرکز مانند شهرداریها و شوراها و سایر مؤسسات عمومی”( امامی و استوار سنگری، 1386، ص18)
گفتار دوم: مستخدم دولت
با توجه به تعریفی که قانون استخدام کشوری از استخدام و تعریفی که از خدمت دولتی دربند ب همان ماده ارائه داده‌است، میتوان گفت هرشخصی که به خدمت در یکی از وزارتخانه ها یا شرکتها یا موسسات دولتی پذیرفته شود و مشغول به کاری باشد که به موجب حکم رسمی مکلف به انجام آن میباشد مستخدم دولتی محسوب میشود. در این تعریف قانوگذار استخدام دولت را تعریف کرده نه مستخدم دولت را و این امر بدین دلیل است که مستخدم دولت ممکن است در حالات مختلف استخدامی باشد مانند مأموریت، معذوریت، انتقال و … که این حالات بر دشواری تعریف میافزاید.
در تعریف فوق سه مفهوم (استخدام دولت، پذیرفته شدن به خدمت دولت و اشخاص مستخدم در یکی از وزارتخانهها، شرکتها و مؤسسات دولتی) به کار رفته است. منظور عبارت دولت را میتوان وزارتخانهها، شرکتها و مؤسسات دولتی قوه مجریه تعبیر کرد، چنانکه این امر صحیح نبوده و مستخدمین دولت شامل حوزه گستردهتری مثل قوه مقننه و سازمانها و بنیادهای زیر نظر رهبری میباشد.